新條例實現(xiàn)了立法理念的重大轉(zhuǎn)變

    1月21日,《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下稱新條例)頒布施行。新條例確立了補償標準市場化、征收程序透明化、公共利益明晰化、強制征收司法化等新制度、新原則。如何理解制度設(shè)計者的初衷?如何認識新原則背后的法理基礎(chǔ)?本報從今天起,開辟《學(xué)者眼中的新拆遷條例》專欄,陸續(xù)刊登專家學(xué)者的署名文章,以幫助社會各界加深對新條例的理解,推動新條例的實施。

    學(xué)者眼中的新拆遷條例

    中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院副院長 王光進

    《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱新條例)的頒布施行,對規(guī)范國有土地上房屋征收與補償行為,化解我國城市房屋征收中長期存在的矛盾與利益沖突,有著十分重要的意義。從公共利益與個人利益的關(guān)系來看,可以說新條例實現(xiàn)了二者的平衡發(fā)展。筆者就此角度,不揣淺陋解讀新條例幾大突出亮點。

    一是立法理念的重大轉(zhuǎn)變。條例開宗明義明確規(guī)定維護公共利益,保障被征收人的合法權(quán)益。立法理念從國家利益、公共利益至上轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖媾c個人利益保護并重。根據(jù)我國國情,房屋征收既要有利于穩(wěn)步推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程,又要在這一進程中切實維護好被征收人的合法權(quán)益。這就必須統(tǒng)籌兼顧公共利益和被征收人利益,實現(xiàn)公共利益與個人利益的平衡發(fā)展。總體來看,新條例順應(yīng)了民生意愿,注重了私權(quán)和個人利益的保護,體現(xiàn)了以人為本、和諧發(fā)展的理念。

    二是明確界定了公共利益與征收范圍。公共利益是對國有土地上房屋進行征收的正當(dāng)性前提。換句話說,如果不是為了公共利益,就不能運用公權(quán)力進行征收,這就要求政府退出商業(yè)性開發(fā)拆遷活動,意味著官商一體的拆遷模式將壽終正寢。我國憲法與物權(quán)法都有公共利益的規(guī)定,然而何為公共利益并沒有具體的界定和范圍劃分。新條例以列舉方式首次對公共利益作出了具體規(guī)定,從而進一步明確了征收范圍,區(qū)分了公共利益征收與商業(yè)開發(fā)拆遷的界限,這在立法上是一重大突破。尤其在公共利益的范圍界定中,條例將保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建納入其中,突破了傳統(tǒng)的狹義公共利益的理解,反映了現(xiàn)代廣義公共利益向"公共使用"演變的趨勢。這對保障民生,促進城市現(xiàn)代化建設(shè)是不可或缺的。另一方面,由于有了明確的公共利益范圍的界定,有利于防止政府征收權(quán)的無限擴大。

    三是明確了政府征收主體地位,理順了行政征收法律關(guān)系,規(guī)定了各級政府征收與補償?shù)穆氊?zé)與義務(wù),克服了以往城市拆遷中政府遁形的弊端。舊拆遷條例對政府在房屋拆遷中的法律地位規(guī)定不明確,政府不是拆遷當(dāng)事人,房屋拆遷表面上是拆遷人(往往是開發(fā)商)與被拆遷人之間的事件,政府僅是一個仲裁者,但實際上是拆遷活動的主導(dǎo)者和真正決定者,卻不承擔(dān)任何義務(wù)和責(zé)任,政府的權(quán)力和義務(wù)嚴重脫節(jié)和失衡。新條例明確規(guī)定市、縣級人民政府負責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。這就從法律上明確了政府作為征收與補償工作的主體權(quán)力與義務(wù)。尤其是補償義務(wù)的主體是政府,而不是以往的開發(fā)商,這有助于對被拆遷人權(quán)益的保障,解決征收補償不到位,不公正的問題。條例還規(guī)定房屋征收實施單位不得以營利為目的。

    四是進一步規(guī)范了政府征收程序,確立了司法救濟程序。征收程序是規(guī)范政府征收行為、維護被征收人合法權(quán)益的重要保障。新條例規(guī)范了政府征收行為,并將法律調(diào)控前移至征收的正當(dāng)性與合法性的關(guān)鍵點上,即依照條例規(guī)定確需征收房屋的各項建設(shè)活動,不僅要符合各種規(guī)劃,而且規(guī)劃本身必須廣泛征求社會公眾意見,經(jīng)過科學(xué)論證。政府作出征收決定前,征收方案必須公布,征求社會公眾和被征收人意見,或者組織聽證會,這既有利于維護被征收人的利益,也有利于減少政府征收中的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。條例第十四條規(guī)定,被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的,可以依法申請行政復(fù)議,也可以依法提起行政訴訟。這就為被征收人確立了司法救濟途徑。

    五是進一步明確規(guī)定了征收補償原則、標準和范圍。這有助于解決目前征收補償中的突出矛盾,即補償標準過低或者偏低,不能保障被征收人利益的問題。舊拆遷條例忽視了對被征收人利益的保護,導(dǎo)致許多矛盾沖突和拆遷血案。新條例明確規(guī)定公平補償原則,補償標準不低于市場價格。目前國際上有不少國家的房屋拆遷補償標準采取了市場化的做法,這有利于保護被征收人的利益。新條例還明確了補償范圍包括:被征收房屋價值的補償；因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。但具體的房屋征收評估辦法,以及因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償辦法仍需由有關(guān)部委和省級政府制定。這些辦法應(yīng)當(dāng)盡快出臺,以免給被征收人帶來過高的補償期望值和不切實際的奢求,否則可能產(chǎn)生征收難的新問題。征收成本過高,既影響公共利益的實現(xiàn)和城市現(xiàn)代化進程,同時也會影響個人利益的發(fā)展和實現(xiàn)。因為補償標準的市場價格高低最終決定于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會的發(fā)展水平。

    六是明確規(guī)定實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補償、后搬遷,行政強制拆遷變?yōu)樗痉◤娭瓢徇w,這是新條例又一重大突破,有利于加強對基層政府征收補償活動的制約,減少在房屋征收與補償中的矛盾與沖突。舊拆遷法賦予政府拆遷計劃的確定權(quán),又賦予了糾紛的裁決權(quán)和強制拆遷權(quán),容易導(dǎo)致職權(quán)濫用,不利于保護被征收人的權(quán)益。新條例取消行政強制拆遷后,市、縣級人民政府作為房屋征收主體,是當(dāng)事人一方,對被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟,在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的,可以依法申請法院強制執(zhí)行。這一方面有利于保護被征收人的合法權(quán)益,防止政府濫用征收權(quán)。另一方面也為政府實現(xiàn)公共利益所需的行政執(zhí)行力提供了司法保障。

    總之,新條例統(tǒng)籌兼顧公共利益與被征收人利益,為實現(xiàn)公共利益與個人利益的平衡發(fā)展,提供了有效的法律保障。