新征收條例需進一步完善“司法強拆”

    《國有土地上房屋征收與補償條例(第二次公開征求意見稿)》(以下簡稱新征收條例)有三個主要亮點:其一,確立了規(guī)范征收行為的三項重要基本原則；其二,引入了人大審議和監(jiān)督征收的機制；其三,取消了征收中的“行政強拆”而以“司法強拆”代之。

    所謂“規(guī)范征收行為的三項重要基本原則”是指新征收條例第1條至第3條及條例各項具體規(guī)定的內(nèi)容所體現(xiàn)的三項原則即平衡原則、公平補償原則、正當(dāng)法律程序原則。

    所謂“征收引入人大審議和監(jiān)督機制”是指新征收條例第8條第二款規(guī)定的“各項建設(shè)活動,應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建,應(yīng)當(dāng)納入市、縣級人民政府國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。”而上述規(guī)劃和計劃大多是要經(jīng)過人大或人大常委會審議通過的。這樣,征收和拆遷就間接地要接受人民代表機關(guān)的監(jiān)督,從而對地方政府過度依賴“土地財政”推進地方經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的沖動多少構(gòu)成一定的制約。

    所謂“以司法強拆取代行政強拆”是指新征收條例第25條規(guī)定的對拒不履行征收決定的被征收人,由作出征收決定的人民政府“依法申請人民法院強制執(zhí)行”,廢除和取消原拆遷條例第17條和征收條例第一次征求意見稿第28條中關(guān)于亦可由“人民政府強制拆遷(搬遷)”的規(guī)定。“行政強拆”改“司法強拆”之所以是新征收條例的一大亮點,是因為“行政強拆”所確立的制度架構(gòu)是:行政機關(guān)自己作出拆遷決定,自己對拆遷決定的爭議進行裁決,自己對不履行裁決的當(dāng)事人予以強制執(zhí)行,違反了“自己不做自己法官”的正當(dāng)法律程序,違反了法治的最基本原則。新征收條例取消和廢除這種非正義的制度是特別值得肯定的。

    作為第二次征求意見稿的新征收條例能有上述亮點自然難能可貴,社會公眾和媒體大多對之予以正面評價。但是,在肯定這些亮點的同時,我們也不得不指出,新征收條例在征收決策和強制執(zhí)行(強拆)制度的設(shè)計上尚有改進和完善的必要。

    新征收條例設(shè)計的征收決策制度與第一次征求意見稿相比,間接地引進了人大的監(jiān)督和制約,這顯然是一大進步；但是新條例在進一步的同時卻又退了一步,即取消了第一次征求意見稿關(guān)于被征收人直接參與危舊房改造決策的制度設(shè)計,即“一個90%”(征收決定必須獲得90%以上被征收人的同意)和“兩個三分之二”(補償方案應(yīng)征得三分之二以上被征收人同意,補償協(xié)議簽約率達三分之二以上方可生效)的制度。這個制度設(shè)計的“門檻”雖然有點高,但它卻很好地反映了現(xiàn)代民主的發(fā)展趨勢,即議會民主向參與民主(特別是利害關(guān)系人參與)發(fā)展的趨勢,確實構(gòu)成了對地方政府過度依賴“土地財政”推進地方經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)沖動的最有力的制約。新征收條例把這個制度取消了,條例立法目的實現(xiàn)的力度將至少損失一半。當(dāng)然,原設(shè)計的“門檻”過高,可以降低,如分別降到67%和50%,但是,不應(yīng)該完全撤除“門檻”,讓那些過分追求政績和形象工程的官員大拆大建暢行無阻。

    新征收條例設(shè)計的“司法強拆”取代“行政強拆”制度與第一次征求意見稿規(guī)定的“行政強拆”與“司法強拆”并行的制度相比,確實是一種進步,但“司法強拆”制度必須有相應(yīng)機制的建立和完善為前提。

    作為“司法強拆”制度前提的機制主要有三:其一,裁執(zhí)分離制度。強拆涉及強拆裁決和強拆執(zhí)行的問題。作出強拆裁決是一個司法行為,實施強拆是一個行政行為?！八痉◤姴稹比绻灰圆脠?zhí)分離制度為前提,統(tǒng)一由法院執(zhí)行庭或行政庭實施,同樣會導(dǎo)致濫權(quán)、侵權(quán)和腐敗。較理想的方案應(yīng)該是:法院裁決,行政機關(guān)組織實施,法院對實施行為予以監(jiān)督:行政機關(guān)超越裁決違法強拆,被征收人可向法院起訴尋求救濟。如果法院自裁自執(zhí),其違法強拆,當(dāng)事人到哪里告去?其二,司法獨立裁決制度。司法強拆比行政強拆公正是以假定司法相對超脫,不受地方行政和其他外力干預(yù),從而能兼顧和平衡公共利益、建設(shè)單位利益、地方當(dāng)局利益和被征收人的利益為前提的。但是我們的新征收條例如果不明確規(guī)定司法獨立裁決的制度(對于行政機關(guān)申請強執(zhí)的案件、被征收人起訴不服征收決定和征收補償?shù)陌讣膶徖?、裁?地方當(dāng)局都不得進行任何干預(yù),不得指令法院強拆),司法裁決如仍受地方行政和其他外力干預(yù),行政強拆發(fā)生的問題就可能同樣在司法強拆中重演。其三,起訴停止執(zhí)行制度。司法強拆是否能對被征收人權(quán)益予以有力和有效保障是以司法對行政行為的嚴(yán)格審查為前提的,而這就要求法院在被征收人對行政征收決定或征收補償決定不服提起訴訟后,認(rèn)真嚴(yán)格對相應(yīng)行政決定進行審查,并依法作出判決以后再實施強拆。如果我們的新征收條例仍不改變被征收人起訴后不停止強拆制度,只要政府一申請,法院就強拆。結(jié)果導(dǎo)致法院判決做出后,被征收人的房屋早拆了,新高樓大廈早蓋起來了。這樣,即使被征收人勝訴,權(quán)益也難以恢復(fù)了。你不可能將新蓋起的高樓大廈推倒,再恢復(fù)你被拆除的小平房或小四合院吧?因此,在新征收條例中,應(yīng)該確立起訴停止執(zhí)行(緊急情況除外)制度,以避免起訴過程中強拆,迫使被強拆人作出暴力對抗或極端行為的選擇。

    由此可見,新征收條例確立的征收決策制度和司法強拆制度雖然相對于第一次征求意見稿有重大進步,有很多亮點,但仍需改進和完善。我們希望條例能進一步反映和體現(xiàn)民意,能實實在在地解決目前拆遷中存在的諸多問題。