“新36條”能否帶來“國(guó)退民進(jìn)”？

    近期國(guó)務(wù)院出臺(tái)了俗稱“新36條”的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，希望民間資本能起到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的作用。

    然而由于原有利益集團(tuán)和舊有體制的存在，民間資本進(jìn)入能源、電力、交通等領(lǐng)域發(fā)展的空間有限。真正落實(shí)民營(yíng)資本健康發(fā)展還需要后續(xù)扶持政策和配套措施的出臺(tái)。

    “新36條”出臺(tái)

    政府出臺(tái)政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域。2010年5月13日國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（簡(jiǎn)稱“新36條”）鼓勵(lì)民間投資。實(shí)際上“新36條”并非政府第一次出臺(tái)鼓勵(lì)民間資本投資的政策。

    2005年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（簡(jiǎn)稱“非公36條”），明確允許非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域。然而由于缺乏執(zhí)行的細(xì)則，民間投資不僅沒有實(shí)質(zhì)性的改善，反而愈加惡化，截至2008年，私人控股在電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)鏈中只占13.6%，金融業(yè)占9.6%，在計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)中占7.8%，在交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)和流通業(yè)中占7.5%，水力、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)中只占了6.6%，在石油、電信、鐵路等領(lǐng)域所占比例可以忽略不計(jì)。

    與“非公36條”相比，“新36條”增加和細(xì)化了鼓勵(lì)民間投資進(jìn)入的領(lǐng)域?！胺枪?6條”是針對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)，“新36條”則直接針對(duì)民間投資，相對(duì)此前的整個(gè)非公經(jīng)濟(jì)范圍有所縮小，但也更加明確，同時(shí)突出了執(zhí)行性和操作性。“非公36條”的準(zhǔn)入行業(yè)包括壟斷性行業(yè)、工業(yè)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)公共事業(yè)、金融服務(wù)業(yè)、國(guó)防科工業(yè)、國(guó)企重組?！靶?6條”明確鼓勵(lì)的領(lǐng)域包括交通運(yùn)輸、水利工程、電力、石油天然氣、電信、土地整治和礦產(chǎn)資源開發(fā)、市政公用、政策性住房建設(shè)、醫(yī)療服務(wù)、教育和社會(huì)培訓(xùn)、社會(huì)福利、金融、商貿(mào)流通物流、國(guó)防科工、國(guó)企重組。

    政府出臺(tái)“新36條”旨在持續(xù)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。短期看，“新36條”出臺(tái)是希望民間資本能在4萬億計(jì)劃后起到繼續(xù)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用，同時(shí)部分修正救市產(chǎn)生的影響。2008年以來，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊，政府投資大幅增長(zhǎng)，民間投資并沒有被有效拉動(dòng)，政府的4萬億投資屬于非常態(tài)下的緊急措施，具有不可持續(xù)性，接手政府投資的只能是民間資本。

    過度寬松的財(cái)政貨幣政策導(dǎo)致地方政府投資沖動(dòng)急劇上升，政府投融資平臺(tái)爆炸式發(fā)展，有可能引發(fā)財(cái)政危機(jī)并轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谖C(jī)，央行不得不頻繁通過提高準(zhǔn)備金率、發(fā)行央票等手段控制和管理流動(dòng)性。

    在這種情況下放寬民間投資領(lǐng)域，有利于補(bǔ)充地方政府資金缺乏的問題，也有利于緩解政府投融資平臺(tái)的壓力。在目前流動(dòng)性過剩情況下，“新36條”的出臺(tái)為民間資本創(chuàng)造更多的投資渠道，能起到疏散資本對(duì)于包括樓市、各類農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的炒作，有助于緩解通脹壓力。

    長(zhǎng)期來看有助于解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種問題。引進(jìn)民間資本有助于改變過去國(guó)企只注重?fù)屨际袌?chǎng)份額，忽略市場(chǎng)的深度開發(fā)的局面，而在公平公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，有助于調(diào)動(dòng)各類企業(yè)的活力，改變過去粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式，相應(yīng)的就業(yè)、貧富差距等很多社會(huì)問題的解決都將得到促進(jìn)。

    同時(shí)由于民間資本跟經(jīng)濟(jì)規(guī)律的聯(lián)系更為緊密，面對(duì)市場(chǎng)過剩，民資的調(diào)節(jié)能力會(huì)更加高效。    

    民營(yíng)資本進(jìn)入壟斷行業(yè)前景

    民間資本進(jìn)入石油、天然氣領(lǐng)域面臨諸多困難?！靶?6條”允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入過去不被允許的石油勘探、開采等領(lǐng)域。能源開采行業(yè)存在著較高的利潤(rùn)率，民間資本有著強(qiáng)烈的進(jìn)入沖動(dòng)，例如煤炭開采和洗選業(yè)，2008年和2009年，行業(yè)資產(chǎn)收益率分別為13.5%和10.3%；同期石油和天然氣開采業(yè)更達(dá)到37.2%和16.2%。民間資本不具備獨(dú)立開房油氣勘探的空間，且缺乏與國(guó)有企業(yè)合作的機(jī)會(huì)。國(guó)內(nèi)可供勘探開發(fā)的陸地區(qū)塊基本被中石油和中石化兩個(gè)巨頭所壟斷，而中海油則擁有大部分海上區(qū)塊的開發(fā)權(quán)，民營(yíng)公司取得區(qū)塊開發(fā)權(quán)的可能微乎其微。

    盡管“新36條”提出，支持民間資本與國(guó)有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)，但是對(duì)于國(guó)內(nèi)的區(qū)塊，國(guó)有企業(yè)不缺技術(shù)、資金，沒有動(dòng)力和民營(yíng)企業(yè)合作；而對(duì)于國(guó)際區(qū)塊，為了得到所在國(guó)政府更多支持，國(guó)有企業(yè)也更愿意和當(dāng)?shù)啬茉垂竞献?。?duì)民營(yíng)資本來說，參與油氣的儲(chǔ)運(yùn)和管道輸送設(shè)備以及銷售工作更具有可行性。

    相比開采環(huán)節(jié)的高風(fēng)險(xiǎn)和準(zhǔn)入難，儲(chǔ)運(yùn)環(huán)節(jié)的盈利較穩(wěn)定，民營(yíng)企業(yè)參與的積極性會(huì)比勘探行業(yè)要高，另外與開采領(lǐng)域相比，石油巨頭更有可能放開這部分業(yè)務(wù)。目前國(guó)內(nèi)原油資源基本上由三大石油集團(tuán)控制，進(jìn)口原油還基本上處于少數(shù)幾家公司專營(yíng)，使得國(guó)內(nèi)市場(chǎng)成品油資源主要依靠三大石油集團(tuán)來提供，成為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的瓶頸。

    民間資本進(jìn)入新能源希望更大。民營(yíng)企業(yè)大規(guī)模進(jìn)入火電、水電和核電建設(shè)不現(xiàn)實(shí)。目前火電企業(yè)利潤(rùn)受煤價(jià)上漲擠壓，而煤電聯(lián)動(dòng)遲遲難動(dòng)，行業(yè)進(jìn)入“不賺錢”階段，很難吸引民營(yíng)資本進(jìn)入；就水電而言，已有的水電資源已基本被瓜分完畢，民營(yíng)資本只能做一些規(guī)模較小的水電開發(fā)。核電因?yàn)槠滟Y本投入規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)，所需資金非普通民企能夠承擔(dān)的，且核電由于盈利前景廣闊和利潤(rùn)豐厚，民營(yíng)資本面臨幾大電力央企有力的競(jìng)爭(zhēng)。

    目前在在很多新能源領(lǐng)域，例如太陽能光電和光熱設(shè)備制造等民間資本占主要地位。國(guó)家在新能源領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)投入尚處于較低水平，未來政府對(duì)于風(fēng)能電站和太陽能電站，以及地?zé)?、生物質(zhì)能等其他可再生能源開發(fā)的支持、補(bǔ)貼政策的出臺(tái)都將提高新能源的盈利，有助于刺激民營(yíng)資本的進(jìn)入。

    恢復(fù)投資者的信心是民間資本進(jìn)入交通部門的當(dāng)務(wù)之急?！胺枪?6條”中規(guī)定，在鐵路、民航等領(lǐng)域中，非公有資本可以參股等方式進(jìn)入；而“新36條”則有所放寬，鼓勵(lì)民間資本以獨(dú)資、控股、參股等方式投資建設(shè)公路、水運(yùn)、港口碼頭、民用機(jī)場(chǎng)、通用航空設(shè)施等項(xiàng)目。

    存在民營(yíng)資本與國(guó)有企業(yè)不同的準(zhǔn)入門檻，投資者缺乏信心。2005年“非公36條”出臺(tái)后，民航業(yè)是壟斷行業(yè)中對(duì)民間投資開放力度最大的；春秋航空、奧凱航空、吉祥航空、東星航空等民營(yíng)航空公司紛紛起航；但是去年在經(jīng)歷了集體大虧損后，民營(yíng)航空紛紛退出，民航業(yè)“國(guó)進(jìn)民退”趨勢(shì)更加明顯。主要原因是航空業(yè)具有資金密集的特點(diǎn)，但由于國(guó)內(nèi)金融體制的種種限制，民營(yíng)航空很難從銀行獲得貸款。另一方面，民營(yíng)交通企業(yè)無法獲得具有較好經(jīng)濟(jì)利益的線路，類似京滬穗三大城市間的黃金航線，民營(yíng)航空根本難以進(jìn)入；2005年國(guó)家開放鐵路行業(yè)允許民間資本進(jìn)入，但是鐵路是鐵道部統(tǒng)管，民營(yíng)企業(yè)只能占很小的股份且不可能取得經(jīng)營(yíng)權(quán)。

    未來支線和專線應(yīng)該是民間資本在交通領(lǐng)域的發(fā)展方向。

    民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域，村鎮(zhèn)銀行將成為突破口?！靶?6條”適度放開對(duì)民間資本進(jìn)入村鎮(zhèn)銀行的限制。根據(jù)之前的規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人和最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu),且該機(jī)構(gòu)的持股比例不得低于25%；“新36條”不僅提出放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人銀行最低出資比例的限制，還鼓勵(lì)民間資本發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。目前很多民間資本成立了小額貸款公司，但是苦于不能吸收存款的規(guī)定無法解決自身的融資問題，村鎮(zhèn)銀行則可以吸收公眾存款，因此“新36條”無疑會(huì)刺激眾多小額貸款公司像村鎮(zhèn)銀行發(fā)展。

    將民間資本引入村鎮(zhèn)銀行符合目前中國(guó)金融體系的要求。在4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃逐漸退出之際，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要中小企業(yè)的健康發(fā)展來支持，但是房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)整以及地方政府融資平臺(tái)涉及的貸款風(fēng)險(xiǎn)都使各級(jí)商業(yè)銀行無力解決同樣風(fēng)險(xiǎn)較高的中小企業(yè)融資問題。大量民間資本設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，將有效地改變中小企業(yè)融資難的現(xiàn)狀，同時(shí)民間資本無論是在對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)以往經(jīng)營(yíng)狀況了解上，還是對(duì)于企業(yè)發(fā)展的實(shí)時(shí)跟蹤上都較商業(yè)銀行有著先天優(yōu)勢(shì)，對(duì)中小企業(yè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)將被大幅度降低，因此民間資本進(jìn)入村鎮(zhèn)銀行有望得到有關(guān)部分的大力支持。目前“新36條”只是從整體層面上的“鼓勵(lì)和引導(dǎo)”，具體的發(fā)展效果要看銀監(jiān)之后出臺(tái)的操作細(xì)則。

    “新36條”能否落實(shí)的關(guān)鍵

    未來鼓勵(lì)民間資本投資的相關(guān)政策還會(huì)陸續(xù)出臺(tái)?！靶?6條”的真正落實(shí)有待于相關(guān)細(xì)則的制定，以及有無具體部門專門監(jiān)督，否則可能面臨各相關(guān)部門和地方的惰性，甚至來自利益集團(tuán)的阻撓而重蹈5年前“非公36條”的覆轍。

    民間資本要進(jìn)入交通、電信、能源行業(yè)、市政公用事業(yè)等非傳統(tǒng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，不僅僅是簡(jiǎn)單的市場(chǎng)準(zhǔn)入問題，還涉及到事業(yè)單位改革、社會(huì)體制改革等一系列棘手問題，因此未來會(huì)有各種體制改革的相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)。

    即便是民間資本在各項(xiàng)細(xì)則的鼓勵(lì)下進(jìn)入國(guó)家引導(dǎo)的各種領(lǐng)域，之后能否健康發(fā)展，也還需政府進(jìn)一步的考查，以及對(duì)各項(xiàng)扶持政策持續(xù)的調(diào)整和完善。鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)還需要細(xì)化后續(xù)的扶持政策，未來或出臺(tái)對(duì)民間資本給予稅收優(yōu)惠的政策。